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基于矿产资源资产化理念的 矿业权混合所有制改革取向

2018-6-25 9:53:43 来源:中国矿业报社 作者:孟琪

体育彩票湖北11选5 www.sh9v.cn 自然资源部成立以后,我国的自然资源领域引进了资产化管理的新思维。这为正处在体制转轨阶段进退维谷的地勘行业提供了一次大变革的历史机遇。不仅能助力矿产资源领域突破传统的理论误区,更能极大地推进地勘行业和地勘队伍的转型升级和可持续发展。

一、构建矿业权的权益格局

自矿业权这一概念在改革开放的中国落地生根以来,其理论内涵便一直是学界和业界争论的焦点。每一种观点都能从一个侧面或环节予以合理的阐述,但似乎都留下了难以掩饰的软肋。这其中不乏“横看成岭侧成峰”的客观因素,但最重要的主观因素是,为了突出某一利益主体的地位,即忽视了相关利益主体应当享有的基本权利。当前,自然资源资产化管理大体系构建在即,只有深入挖掘矿业权的理论内涵,才能全面确立矿业权的立法原则,从而开辟一条矿产资源领域体制改革与机制创新的崭新途径。

矿业权虽然不过区区三个字,但只要稍加剖析,即可发现其内涵博大,别有洞天。如果按阶段顺序,可将其“纵向”分解为探矿权和采矿权。如果按组成结构,又可将其“横向”分解成“矿权”与“业权”,这里所谓的矿权,即通常所说的所有权;所谓业权,即可理解为政府部门为特种行业设定的经营权。此外,“权”字还可理解为权益,因为有权必有益,无权则无益。对矿业权来说,其权益可划分为四个方面。

一是政治权益。政治权益是统治阶级意志的体现,可通俗地理解为,统治者征服与?;た蟛试垂讨斜匦牒陀Φ被竦玫暮侠砘乇?。这种特殊“回报”是强制性的,既无可商量,更无可共享。其表现一般以税收为主要形式。其基本特征如下:一是程序严格,即依法授权并行政实施对资源税的征缴;二是标准稳定,不能因市场行情的变化而轻易调节。

二是财产权益。即政治权益在经济社会领域的具体体现。为了避免政治权益对市场规则的干扰,并最大限度地发挥市场机制的功效,能用财产权益实现的宗旨尽可能地放弃政治权益。实现财产权益的基本形式是征缴权利金,在市场经济体制初期曾长期被称作矿产资源补偿费。从理论上讲,权利金可以伴随市场价格的起伏而作相应的调整。

三是投资权益。政府部门作为投资者参与投资收益,应当遵循最基本的市场规则。超出公益性地质工作投资标准以上的投资,可以以探矿权价款的形式实现其应有的收益,但不能无底线的将公益性成果商品化。投资者的回报额度既要客观考虑该矿种的平均风险比率,也要适当考虑作业者的智力投资,即知识产权。

四是行政权益。政府部门在行使矿产资源勘查开发管理过程中,必然要支付特殊的管理和服务成本。因此,应当向被管理对象即矿产资源勘查开发企业征缴专项的管理与服务费用,即探矿权使用费和采矿权使用费。原则上说,这种费用是对行政开支的适度补充,同时也可作为政府宏观调控的一种手段,可以依据各种现实的需要作适当调节。

二、直面矿业权的现实矛盾

1.政策的理论依据被曲解

长期以来,矿业权市场的诸多矛盾源于矿业权的相关概念存在多解。具体表现在政治学、法律学、行政学、经济学概念的相互交叉。每一个学科的概念均是立足于一个特有的角度,挪用到另一个领域则必然产生歧义。例一,“矿产资源国家所有”。这是一个典型的政治学概念,适用于定义矿产资源基本权益的初始性,如果将其引进经济学领域,则难免对产权主体多元化产生消极与抵触?;蛘咚敌纬?ldquo;地上地下天壤之别”的自欺欺人理念,埋在地下则必须“秋毫无犯”,一旦开采则可以“任人宰割”。例二,“矿产资源有偿使用”。这是在体制转轨初期行政管理领域里流行的一句通俗性“宣传口号”,其本身并无学术含量。因为“使用”二字一般用于可归还性物品,而不用于消耗性物品。例三,“矿业权是一种物权”。这是一个标准的法学概念。不可否认,矿产资源是一种物权的标的,但在经济领域,其矿业权则应是特许经营权。其中探矿者因参与了矿产资源的价值创造,所以其探矿权的终结属性为财产所有权;采矿权则类似于一种“期货交易权”,明确了未来一个时期采矿人与产权人对矿产品的交易关系。

总之,由于理论禁区未能突破,以致“矿产资源国家所有”等宪法中的政治学概念被僵化理解甚至越位使用,客观上形成了现代自然资源管理体系建设的重要障碍。因此,在现实经济社会里,应坚持立足经济学概念,按经济规律办事,同时运通行政学、法律学概念,依靠行政、法律手段加以保障。而政治学的概念仅仅作为相关法律法规的立法之基和逻辑起点。

2.经营权的权益受到挤占

一个时期,矿业权市场的诸多矛盾表现在,各种相关权益的相互交差与冲突。其中最突出的表现是,经营者权益,尤其是探矿者权益受到财产者权益、管理者权益的严重挤占和扭曲。

首先,财产权益挤占了经营者权益??蟛试床撇氖迪滞揪队κ遣煽笠邓苯用娑缘目蟛肥谐?,而不是其上游产业即探矿业。当矿产品市场出现大幅度波动时,政府应当通过调整权利金而实现财产权益的合理实现。然而,现实的管理体制和机制下,该多收的不多收,不该多收的反而多收??蟛试床钩シ殉て诓槐?,矿产资源勘查的准入成本却指数上升。以探矿权申请注册为例,这种特有的经营权当归属于政府部门的行政审批权,其理论价格应当为零。然而,一段时间,我国的探矿权一级市场却超阶段发育,依据仅仅是本国基础地质工作程度高于市场经济发达国家,不但将地质异常推向市场实现商品化,甚至连空白地都可以肆意叫卖。与此同时,千呼万唤的地质勘查知识产权从无落实。这无疑是超阶段“透支”矿产资源财产权益,就如同在领出生证时就得把未来孩子一生的个人所得缴纳完成。

其次,管理权益挤占了经营者权益。严格说来,在现实经济社会中,大多数商品尤其是与生命财产直接相关的产品均要接受政府部门技术、质量、交易的监管。极少数的特种商品,例如古玩、珠宝、字画等奢侈品的若干生产、流通环节可游离于政府监管之外,但却受制于业内人士约定俗成的潜规则。而矿产资源这类国有资产特有的重要形式,始终没有形成规范、严格的管理形式。例如地质勘查,即矿业的一个工作环节,原本不具备充分的商品属性,准确地说,既无产品标准,也无售后服务,却被超阶段地推向了市场。

3.探采一体化被整体搁浅

自上个世纪九十年代中期以来,国有地勘事业单位强力推进勘查开发一体化,其中不乏一些省的地勘局提出了“一队一矿”的规划。二十余个春秋的实践,足以说明这种战略的推进并非理想。据自然资源部《2017年度全国地质勘查行业情况通报》,全国属地化管理地勘单位的矿业开发收入只占产业总收入的1.96%;31个省区的属地化地勘队伍中,有19个省区的矿业开发为0。这其中自然有地勘队伍主观努力不够的因素,但体制与机制的客观因素必须引起充分的关注。一是探矿权转化为采矿权征程漫漫,无论时间成本还是资金成本均令地勘单位望而却步。二是区区数百人的地勘单位技术资源有限,尤其是人力资源难以支撑矿业经济的可持续发展。三是行业管理部门设置的体制机制障碍重重,所在地区的地方?;じ抢骱Υ陨?,均无法让地勘单位的矿业经济落地生根。

三、探索矿业权的混改取向

1.从宏观上设定矿种的权益分割比例

矿产资源相关利益主体的权益最终要通过矿产品的市场销售收入来加以实现。对此,要对矿产品价值形成的成本进行“全景式”核算,以共同切割利润这块“大蛋糕”。要针对不同矿种探、采的社会平均成本,并结合其市场价格、市场环境合理设定各个主体的利润空间,在一个“大盘子”内统一调整彼此的权益。及防止投资主体的“饥一顿饱一顿”,更要保障和实现相关利益主体的和谐共生。

2.在微观上限制探矿权的阶段性转让

尽管地质找矿有其特有的客观规律,但同时更要遵循现代企业融资、投资的一般规律。与任何行业的风险投资一样,在前期投资把“水烧到临开锅前”,均要按现代企业产权制度的基本准则,以企业为载体引进资金,并依据投资比例、股权现值,确立共担风险、共享收益的机制,而非按照所谓的矿权评估价格一买了之。要采取税费等经济手段限制中途退场,以避免“赌石”现象的出现。

3.建立矿产资源资产的国家经营机制

当前,政府部门对矿产资源管理还停留在“核实备案”的初级阶段??蟛试匆坏┏晌俗什?,就要引进经营的理念,政府部门固然是资产经营的主体,但凭借其现有的管理资源根本无法履行“不断精细化”的经营活动,方向则是委托第三方代理。地勘单位在矿产资源管理方面具有基准的技术储备,可以通过契约方式,以中介的身份,代理政府部门对矿山企业实施有偿的“放、管、服”代理业务。

4.让地勘单位与矿山企业中长期结盟

探矿人在取得探矿经营权的伊始,对矿产资源的物权所有为零,伴随其资金与技术的投入,开始与国家分享其财产所有权。其权益的最终实现应在矿产资源开始转化为商品以后。因此,国家应倡导地勘人长期持有矿山企业股份,并长期为矿山企业提供“售后服务”,并从矿产企业的销售中抽取“版税”。不但可以代替事业经费维系地勘单位的资金链条,更能保障和促进地勘行业的可持续发展?!?/p>

(作者单位:辽宁省地质勘探矿业集团有限责任公司)

网站编辑:宫莉

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